美國財政部將中國列為貨幣操縱國
2019-10-10 09:27:24 來源：機工智庫 點擊：
中國人民幣匯率8月5日跌至逾10年低點，美國總統(tǒng)特朗普隨即在推特上發(fā)文指責這是“貨幣操縱”，是一種嚴重的違規(guī)行為。隨后美財政部8月5日（當?shù)貢r間）宣布認定中國在操縱人民幣匯率，并將中國列為貨幣操縱國，表示將與國際貨幣基金組織（IMF）合作，以消除中國近期所采取行動造成的不公平競爭優(yōu)勢。
這是美國1994年以來首次給中國貼上匯率操縱國標簽，而這也是特朗普早在2016年競選總統(tǒng)之時就提出的競選承諾，但財政部迄今在向國會提交的貿(mào)易伙伴外匯政策報告中均未如特朗普所愿。但美國財政部在8月5日的聲明中指出，最新的報告稱中國“長期以來一直在通過外匯市場的長期大規(guī)模干預來推動被低估的貨幣。近期，中國采取了具體措施使人民幣貶值，同時保持了大量外匯儲備，盡管中國過去一直在積極使用這些工具。這些行動的背景和中國市場穩(wěn)定理論的不真實性證實了中國貨幣貶值的目的是在國際貿(mào)易中獲得不公平的競爭優(yōu)勢”。
美國財政部將貨幣操縱定義為各國故意影響其貨幣與美元之間的匯率，以獲得“不公平的國際貿(mào)易競爭優(yōu)勢”。人民幣走軟使中國出口產(chǎn)品更有競爭力，或者用外幣購買更便宜。匯率調(diào)整是一國主權范疇，但操縱匯率是IMF和WTO所明確禁止。
美國的國內(nèi)法律依據(jù)是《1988年綜合貿(mào)易和競爭力法》第3004節(jié)，該節(jié)要求美國財政部考慮各國是否為了防止國際收支的有效調(diào)整或在國際貿(mào)易中獲得不公平的競爭優(yōu)勢而操縱其貨幣與美元之間的匯率。
另外，在5月美國財政部向國會提交的“美國主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟和外匯政策”報告中，調(diào)整了根據(jù)《2015年貿(mào)易便利化和貿(mào)易執(zhí)法法》以及《1988年綜合貿(mào)易與競爭法》確立的貨幣操縱國地位的三個標準。
此前，這些標準是：對美國貿(mào)易順差的超過200億美元；實質(zhì)性經(jīng)常賬戶盈余超過一國GDP的3%；以及持續(xù)的、單方面的干預（當）反復進行的外匯凈購買量在12個月中至少有8個月超過一經(jīng)濟體GDP的2%。只有當一個國家滿足這三項標準時，才能被視為貨幣操縱國。但從這份報告開始，財政部將第一個標準的門檻提高至每年400億美元；將實質(zhì)性經(jīng)常賬戶盈余門檻降低至2%；“單邊干預”標準的時間框架從8個月改為6個月，即12個月中至少有6個月內(nèi)反復進行外匯凈購買，而這些凈購買量至少占一經(jīng)濟體GDP的2%。根據(jù)上述改動，財政部將審查的貿(mào)易伙伴從此前的12個擴大至21個。其中，中國僅滿足三個標準中的一個，但財政部認為人民幣相對于美元的匯率變動是有害的，因此在5月的報告中仍然將中國列入監(jiān)測名單，敦促中國“積極應對扭曲市場的力量”。由此可見，在中國問題上，美國的靈活性較大。
還需要注意的是，匯率問題盡管屬于金融范疇，被納入IMF的管轄，但美國試圖將金融問題與貿(mào)易問題掛鉤，擬通過WTO項下的補貼和反補貼規(guī)則的運用來解決其所謂的匯率問題。例如，美國商務部5月就提出一項新規(guī)定，擬對低估本國貨幣兌美元價值的國家產(chǎn)品開征反補貼稅。根據(jù)該項“反補貼稅程序中有關利益和專向性規(guī)定的修訂”擬議規(guī)則，商務部建議修改兩項關于反補貼稅程序中有關利益確定和專向性的規(guī)定。這些修訂如獲通過，將澄清商務部如何確定因貨幣低估補貼而產(chǎn)生的利益的存在，以及該補貼是否具有專向性。此外，美國國會議員也提出了一系列相關法案，如2006年美參議員提出的《舒默—格雷厄姆修正案》（即匯率報復法案）、2005年美眾議員提出的中國貨幣法案等。
國際貨幣基金組織（IMF）的相關規(guī)定——
IMF關于匯率操縱的規(guī)定是《國際貨幣基金協(xié)定》第4.1.3條，即IMF成員有義務避免操縱匯率、IMF成員國可對外匯市場進行干預的情形等。2012年IMF執(zhí)行董事通過的《雙邊和多邊監(jiān)督的決議》（Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance）對相關規(guī)定進行了細化，規(guī)定各成員國應避免操縱匯率或國際貨幣體系，以防止有效的國際收支調(diào)整，或獲得與其他成員國不公平的競爭優(yōu)勢。也就是說，“操縱”匯率的方式是只能通過針對并實際影響匯率水平的政策來執(zhí)行，可能會導致或阻止匯率的波動；目的是為了防止有效的國際收支調(diào)整或獲得不公平的競爭優(yōu)勢。
直接誘因是人民幣兌美元匯率破七。美國財政部在8月5日的聲明中稱，中國“承認對人民幣匯率擁有充分的控制權”，因為中國人民銀行在一份聲明中指出，中國人民銀行“積累了豐富的經(jīng)驗和政策工具，將繼續(xù)創(chuàng)新和豐富控制工具箱，針對外匯市場可能出現(xiàn)的積極反饋行為，采取必要的有針對性的措施”。美國財政部認為這是中國人民銀行公開承認，其在操縱其貨幣方面擁有豐富的經(jīng)驗，并準備繼續(xù)這樣做。財政部稱，中國的這種行為模式也“違反了二十國集團（G20）關于避免競爭性貶值的承諾”，“正如外匯報告中所強調(diào)的，財政部非常重視中國遵守其G20承諾，不參與競爭性貶值，不將中國的匯率作為競爭性目的。財政部繼續(xù)敦促中國提高匯率和外匯儲備管理操作和目標的透明度”。
對此，中國官員的回應是，人民幣貶值應歸咎于美國和特朗普政府決定對中國征收更多關稅，稱這是對美國關稅引起的市場波動的反應。事實上正如上文所述，特朗普對我貨幣匯率操縱的指控并不新鮮。自2016年總統(tǒng)競選開始以來，特朗普就承諾要將中國列為匯率操縱國。美國財政部迄今在其半年一次向國會提交的貿(mào)易伙伴外匯政策報告中均未如特朗普所愿。財政部2019年的下一份匯率報告將于10月份公布。
貨幣匯率問題是中美在貿(mào)易問題上緊張局勢的升級。中美在G20大阪領導人峰會上達成共識后，特朗普聲稱中國沒有跟進購買美國農(nóng)產(chǎn)品。對此，國家發(fā)展和改革委秘書長叢亮表示，截至8月2日，中國已同意購買13萬噸大豆、12萬噸高粱、6萬噸小麥、4萬噸豬肉和豬肉產(chǎn)品；中國買家也曾詢問購買乙醇、玉米、大豆油、葡萄酒和啤酒，但沒法完成更多的銷售，因為美國商品的價格被關稅抬高。叢亮稱，只要美國農(nóng)產(chǎn)品的價格公平、質(zhì)量好，中國公司愿意進口更多的美國農(nóng)產(chǎn)品，以滿足中國人民的需求，現(xiàn)在美國的一些農(nóng)產(chǎn)品根本不可能進入是因為美國征收關稅和貿(mào)易戰(zhàn)，美國農(nóng)產(chǎn)品的價格在中國市場上沒有競爭力。
從后果上看，根據(jù)美國法律規(guī)定，中國被列入?yún)R率操縱國，美國財政部會與中國啟動談判，如果一年后中國仍被列為匯率操縱國，美國會進行以下限制：禁止美國海外私人投資公司（OPIC）為中國的任何項目提供資金；將中國排除在美國政府采購合同之外。但目前的情況是，中美兩國的貿(mào)易談判已經(jīng)進行了一年多，涉及的懲罰關稅問題、限制美國政府機構采購中國相關產(chǎn)品問題已經(jīng)實施或正在實施；OPIC的重點也轉(zhuǎn)為將非洲列為重點發(fā)展地區(qū)，旨在與中國“一帶一路”倡議競爭（2018年OPIC的融資能力達到600億美元），投資基礎設施建設。根據(jù)美方的聲明，美國財長姆努欽還將與IMF合作，擬爭取其他IMF成員國的協(xié)作，對中國實施制裁。
但無論其表現(xiàn)的手段是如何多樣，核心仍是中美對峙。下一步，美國將借此為談判籌碼，繼續(xù)對中國施壓。此外，還應注意美國在WTO的動向，尤其是關于將貨幣匯率低估定性為專向性補貼的問題，美國盡管在此前的聽證會上面臨的質(zhì)疑較多，但理應不會輕易放棄。
8月2日，在特朗普總統(tǒng)表示美國將對中國商品征收新的關稅后，中國表示將對美國進行報復。中國商務部在一份聲明中稱，美方的舉動嚴重違反了大阪兩國元首之間的共識，偏離了正確的軌道，不利于解決問題。白宮國家經(jīng)濟委員會主任庫德洛淡化了關稅對經(jīng)濟的影響，稱中國經(jīng)濟正受到美國關稅的影響，并稱關稅對美國消費者的影響“非常非常小——非常微小”。分析認為，中國無法對等量的美國商品進行報復，因為美國對中國的出口沒有達到這些水平，這可能迫使中國采取其他形式的報復。美中貿(mào)易理事會（USCBC）主席Craig Allen日前在一份聲明中稱，中國的進口不足以作出實物回應，因此任何報復都將是定性的，在對華運營的美國公司公司產(chǎn)生不相稱的影響，美國目前特別關注監(jiān)管審查的增加、執(zhí)照和批準的延誤以及在政府采購招標中對美國公司的歧視。
中國商務部8月5日宣布，中國企業(yè)已暫停購買美國農(nóng)產(chǎn)品，以報復特朗普政府上周宣布對價值3000億美元的美國農(nóng)產(chǎn)品征收10%的關稅。聲明稱，根據(jù)一份非正式翻譯，中國政府沒有排除對美國農(nóng)產(chǎn)品征收新關稅的可能性。聲明稱，“據(jù)了解，美國已經(jīng)宣布，它打算對中國向美國出口的3000億美元商品加征10%的關稅”，這嚴重違反了中美兩國元首之前會晤達成的共識，8月3日以后國務院關稅稅則委員會不排除對新購美國農(nóng)產(chǎn)品征收進口關稅，中國相關企業(yè)已暫停采購美國農(nóng)產(chǎn)品。在中國宣布這一消息之際，美國農(nóng)業(yè)部正準備向因中國報復性關稅而遭受重創(chuàng)的農(nóng)民提供160億美元援助，2018年支付的120億美元農(nóng)業(yè)援助計劃并沒有安撫美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，美國農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)繼續(xù)敦促政府與中國達成協(xié)議。美國農(nóng)場局聯(lián)合會（American Farm Bureau Federation）主席杜瓦爾8月5日在一份聲明中稱，中國宣布不會從美國購買任何農(nóng)產(chǎn)品，這對已經(jīng)在艱難度日的數(shù)千名農(nóng)場主來說是一個巨大的打擊，僅在過去的18個月里，農(nóng)場和牧場家庭就應對了大宗商品價格暴跌、惡劣天氣和幾十年來最高的關稅。
數(shù)據(jù)顯示，2017年在尚未實施301條關稅時，美國農(nóng)民向中國出口了價值195億美元的商品，2018年美國對中國的農(nóng)產(chǎn)品出口降至91億美元，2019年上半年同比又下降了13億美元。
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